[:pl]

Ucywilnienie funkcjonariuszy Służby Celno – Skarbowej, jako wyraz przekształcania stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Celno – Skarbowej w stosunek pracy,

w związku z wejściem w życie w dniu 1 marca 2017 r. ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej – co oznacza, jakie niesie ze sobą reperkusje społeczne?

Ucywilnienie jest bezpośrednią konsekwencją wejścia w życie w dniu 1 marca 2017 r. ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, których to celem była konsolidacja odrębnie działających uprzednio trzech służb podległych ministrowi właściwemu ds. finansów publicznych, tj. Administracji Podatkowej, Służby Celnej i Kontroli Skarbowej.

W ramach Krajowej Administracji Skarbowej (KAS), w myśl dyspozycji wskazanej ustawy o KAS, została utworzona Służba Celno – Skarbowa, stanowiąca jednolitą umundurowaną formację składającą się z funkcjonariuszy, którzy do dnia wejścia w życie ustawy, czyli do 28 lutego 2017 r. pełnili służbę w izbach celnych, tudzież w komórkach urzędu podległych ministrowi właściwemu ds. finansów publicznych. Chociaż treść przepisu art. 165 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie nasuwa większych wątpliwości i nie budzi niepokoju, wszakże zakłada, że funkcjonariusze ci stali się funkcjonariuszami Służby Celno – Skarbowej, zachowując ciągłość służby, o tyle słuszne obawy wzbudziły dalsze regulacje ustawy, ograniczające taki stan prawny i uzależniające dalsze sprawowanie służby od pewnego rodzaju weryfikacji funkcjonariuszy, w oparciu o stawianą im przez dyrektorów izb administracji skarbowej do dnia 31 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia lub pełnienia służby, zgodnie z treścią przepisu art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS z dnia 16 listopada 2016 r.

Z tego uregulowania wynika możliwość przekształcenia stosunku służbowego funkcjonariusza w stosunek pracy, wszakże w zależności od oceny ustawowych kryteriów poczynionej przez weryfikujący organ, funkcjonariusz mógł otrzymać propozycję kontynuacji służby, bądź też propozycję przekształcenia stosunku służbowego funkcjonariusza w stosunek pracy, czyli tytułowe „ucywilnienie”. Niezależnie jednak od przedmiotu złożonej propozycji, odmowa jej przyjęcia, zgodnie z ustawą, skutkowała wygaśnięciem stosunku służbowego po upływie 3 miesięcy od miesiąca następującego po miesiącu, w którym funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia bądź pełnienia służby, nie później niż do dnia 31 sierpnia 2017 r., podobnie jak w przypadku gdy funkcjonariusz nie złożył oświadczenia o przyjęciu oferty w terminie 14 dni od jej otrzymania, co oznacza zwolnienie ze służby z art. 170 ust. 3 poruszanej ustawy. Choć pisemna propozycja powinna co do zasady uwzględniać posiadane kwalifikacje funkcjonariusza i przebieg dotychczasowej służby, czy dotychczasowe miejsce zamieszkania, w rzeczywistości głównym czynnikiem stała się raczej wysokość posiadanych limitów zatrudnienia i środków budżetowych. Przeprowadzenie w ustawowym terminie – tj. do dnia 31 maja 2017 r. analizy akt osobowych wszystkich funkcjonariuszy, nie było możliwe, tak więc stosowanie się przez dyrektorów izb administracji skarbowej do ustawowych kryteriów musiało pozostać fikcją.

Zgodnie z powyższym, technicznie rzecz ujmując, w chwili wejścia w życie ustawy wszyscy funkcjonariusze pozostawali na służbie, jak dotychczas, z tym że tylko na 6 miesięcy, później zaś pozostać na służbie mieli tylko ci, którzy otrzymali propozycję pracy/służby i ją przyjęli, bowiem stosunek pracy lub służby tych osób, które nie otrzymały w ustawowym terminie propozycji wygasał. Nie siląc się na powściągliwość, zauważyć należy, że przepisy przejściowe ustawy o KAS zakładają możliwość zwolnienia zupełnie wszystkich pracowników urzędów skarbowych, czy funkcjonariuszy Służby Celnej, wszakże brak złożenia propozycji automatycznie oznaczało zwolnienie.

Do formy prawnej tejże propozycji będziemy się jeszcze odnosić, niemniej już w tym miejscu należy zasygnalizować, że w praktyce żadne kryteria nie dyktują, kto dostał, a kto nie dostał propozycji dalszego pełnienia służby, czy pozostawania w stosunku zatrudnienia, bowiem akt ten był całkowicie arbitralny, uzależniony od woli podmiotów uprawnionych do weryfikacji funkcjonariuszy, będąc przy tym niezaskarżalną „wolą” tych podmiotów. Ustawa o KAS nie zawiera żadnych przesłanek złożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego pełnienia służby, czy propozycji pracy. Przedmiotowe zmiany wzbudziły zasadniczy opór ze strony funkcjonariuszy celnych, nie tylko z uwagi na sam fakt ucywilnienia, ale również z uwagi na bagatelizowanie kryteriów ustawowych przy wyznaczaniu miejsca pracy lub służby. Problematyka zmian wprowadzonych ustawą budzi sprzeciw o tyle, że funkcjonariusze z całym swoim doświadczeniem, wiedzą i tradycją zostają nagle pozbawieni munduru, zaś całe ich poświęcenie się służbie, sprowadzone zostało do stosunku pracy.

Odwołując się do praktycznego odzwierciedlenia wprowadzonych zmian podkreślić trzeba, że przecież wszyscy funkcjonariusze poddani ucywilnieniu, do dnia otrzymania propozycji, a w zasadzie nadejścia terminu do jej otrzymania, funkcjonowali w ramach niepodzielnej formacji mundurowej, tym samym w obliczu propozycji, nie mieli oni nawet wpływu na zadania, jakie mają wykonywać. Ponadto, specyfiką działania Służby Celnej jest występujące niekiedy szczególne natężenie ruchu granicznego, co wymaga zwiększonego udziału służb mundurowych, co w obliczu ograniczenia kadr i ucywilnienia funkcjonariuszy celnych nie będzie możliwe, bowiem przykładowo do obsługi przejść granicznych nie mogą być wykorzystywani pracownicy służby cywilnej. W oczy rzuca się brak transparentności procesu ucywilnienia, brak kryteriów doboru kadr oraz niemożność poznania powodów – przyczyn, które stały się podstawą złożonej propozycji o takiej, a nie innej treści, wszakże funkcjonariusz nie zna przesłanek, jakimi kierował się organ, dokonujący przekształcenia stosunku służby w stosunek pracy, będąc zdanym na arbitralną i dowolną decyzję decydentów, co w ramach służb mundurowych było dotychczas niespotykane.

W licznych petycjach wystosowywanych do rządu podnoszone były również reperkusje społeczne, a mianowicie wprowadzenie zamętu i pogorszenie stosunków międzyludzkich w Krajowej Administracji Skarbowej, co może wpływać na jakość wykonywanej pracy oraz wpływać na zaangażowanie osób, które przez wiele lat nienagannie sprawowały służbę, pozostając dyspozycyjnymi i rzetelnymi funkcjonariuszami. Nie można również w naszym przekonaniu odmówić słuszności spostrzeżeniom, iż poczynione rozwiązania, swoboda w treści udzielanych propozycji zniechęca do upatrywania swojej ścieżki kariery zawodowej w służbach mundurowych, wobec tego, iż bez względu na osiągnięcia, droga ta nie jest stabilna i może prowadzić do przymusowego nawiązania stosunku pracy wobec perspektywy zupełnego zwolnienia danej osoby z pracy, bądź służby.

Poddając analizie kwestię propozycji, określającej warunki zatrudnienia lub pełnienia służby, może ona zawierać ofertę kontynuacji pełnienia służby, w obliczu czego sytuacja prawna funkcjonariusza celnego nie uległaby zmianie, bądź też przekształcenie tego statusu, co implikuje zwolnienie funkcjonariusza ze służby oraz zatrudnienie go jako pracownika. Trudno więc dziwić się utracie zaufania do Państwa w warunkach, gdy funkcjonariusze, kierując się swoimi obowiązkami, służbą, poświęcając się, często niezależnie od miejsca pełnienia służby, zostali sprowadzeni do charakteru pracowników. Proponowany ewolucyjny charakter przekształceń, jako formy ucywilnienia gwarantującej w oczach środowiska mundurowego respektowanie konstytucyjnych zasad lojalności Państwa względem obywatela, nie został uwzględniony przy stosowaniu przepisów ustawy o KAS, mimo tego, iż ich treść nie stała na przeszkodzie stopniowemu ucywilnianiu funkcjonariuszy.

Rzecznik Praw Obywatelskich Adam Bodnar postulował jeszcze przed wejściem w życie wspomnianej ustawy, której unormowania stały się fundamentem niniejszego artykułu, stopniowe obsadzanie etatów funkcjonariuszy pracownikami cywilnymi, co, w jego ocenie, pozwoliłoby na zachowanie proporcji pomiędzy interesem jednostki a interesem KAS, dając możliwość lepszej ochrony praw i wolności obywatelskich funkcjonariusza Służby Celno – Skarbowej, który mógłby utrzymać dzięki temu swój dotychczasowy status funkcjonariusza, również realizując zadania na cywilnym stanowisku. Podkreślił on również, co zostało zasygnalizowane wcześniej, że „zachowanie statusu funkcjonariusza dałoby możliwość wykorzystania przez Państwo dyspozycyjności funkcjonariuszy, co dawałoby gwarancję skutecznego działania KAS na początkowym etapie wdrażania pozostałych celów reformy.” W kontekście przedmiotowych zmian jawi się również osłabienie skuteczności KAS, bowiem niektóre zadania zastrzeżone wyłącznie dla funkcjonariuszy, nie mogą być realizowane w pełnym zakresie.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2004 r. w sprawie o sygn. akt: K 45/02 wskazał, że szczególne gwarancje stabilności stosunku służbowego funkcjonariuszy idą znacznie dalej niż reguły stabilizacji stosunku pracy, zwracając uwagę, iż te właśnie gwarancje pełnej przejrzystości i określoności warunków ubiegania się o przyjęcie do służby i zwolnienia z niej, dają ochronę indywidualnym prawom funkcjonariusza i chronią go przed arbitralnymi decyzjami przełożonych, zapewniając polityczną neutralność i stabilność danej formacji mundurowej. Natomiast w wyroku z dnia 20 kwietnia 2004 r. wydanym w sprawie o sygn. akt: K 45/02, Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodne z Konstytucją (zwłaszcza art. 60 Konstytucji zapewniającym prawo obywateli do dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach), unormowania ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu w zakresie pozwalającym wypowiedzieć funkcjonariuszowi stosunek służbowy w oparciu o kryteria w postaci limitów zatrudnienia i środków budżetowych i planowanej struktury organizacyjnej, stwierdziwszy, że ustawodawca pozostawił zbyt szeroki zakres uznaniowości przez to, że odwołał się do kryteriów nieadekwatnych, a wprowadzone zmiany w funkcjonowaniu służb specjalnych miały w rzeczywistości charakter organizacyjny, zaś postawione kryteria nie dały się jednoznacznie zweryfikować. Powyższe wywody sugerują więc, że skoro brak jest określonych ustawowo ram działania organów KAS w zakresie składania propozycji pracy dla funkcjonariuszy Służby Celnej oraz nie ma określonych podstaw dopuszczających w ogóle możliwość niezłożenia takiej propozycji, unormowania przedmiotowe mogą być uznane za niekonstytucyjne. Podążając za poruszoną powyżej myślą, skoro według art. 60 Konstytucji obywatele polscy mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach, brak obiektywnych kryteriów doboru kandydatów do danej służby, a zatem brak w przepisach o KAS zasad odmowy dostępu do służby poprzez brak konkretnego wskazania, kiedy można nie złożyć funkcjonariuszowi propozycji pełnienia dalszej służby, zdaje się pozostawać w wyraźnej sprzeczności z Konstytucją.

Charakter prawny propozycji ucywilnienia na tle orzecznictwa

Nie budzi wątpliwości, że akt mianowania do służby, czy akt zwalniania z służby stanowią decyzję administracyjną, zaś stosunek służbowy służb mundurowych to stosunek administracyjno-prawny. Podążając za stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, wyrażonym w wyroku z dnia 9 czerwca 1998r. w sprawie o sygn. akt: K 28/97, „ustawa powinna określać kryteria zwalniania ze służby oraz procedurę podejmowania decyzji w tym zakresie, tak aby wykluczyć wszelką dowolność działania władz publicznych.” Mianowanie i zwolnienie ze służby powinno być więc precyzyjnie określone, podczas gdy na podstawie przepisów o KAS mamy do czynienia z enigmatycznym pojęciem „propozycji”. Czymże ona jest?

Choć Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 4 października 2017 r. wydanym w sprawie o sygnaturze akt: II SA/897/17 stanął na stanowisku, że propozycja ucywilnienia jest decyzją administracyjną, jest to odosobnione przekonanie, bowiem w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS nie ma mowy o decyzji administracyjnej. Możliwość weryfikacji podstaw propozycji dawałaby jedynie taka forma prawna, oparta na treści przepisu art. 107 k.p.a., której to ustawodawca pozbawił funkcjonariuszy Służby Celno – Skarbowej. Precyzując, otrzymanie przez funkcjonariusza propozycji pracy stanowi niejako akt zwalniający go ze służby, niezależnie od tego, czy przyjmie on tę propozycję i będzie zatrudniony w charakterze pracownika cywilnego, czy też propozycję odrzuci, tak czy tak stosunek administracyjno-prawny zostanie zerwany, a on sam przestanie być funkcjonariuszem, wobec wygaśnięcia stosunku służbowego.

Brak charakteru decyzji administracyjnej powoduje, że konstrukcja propozycji pozbawia funkcjonariusza dochodzenia praw na drodze sądowej. I tak chcielibyśmy przedstawić tu stan faktyczny, na kanwie którego zapadło postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie o sygnaturze akt: III SA/Łd 939/17. Skarżący wniósł na czynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w postaci propozycji pracy skargę, w której to rzeczonej propozycji zarzucił naruszenie przepisów ustawy wprowadzającej przepisy o KAS z uwagi na brak podstaw prawnych do złożenia propozycji pracy jemu jako funkcjonariuszowi, jak również zarzucił jej niekonstytucyjność, wobec niezgodności z treścią przepisów m. in. art. 7 i art. 60 Konstytucji, wnosząc o uchylenie zaskarżonej czynności. Sąd oceniając dopuszczalność skargi uznał, że „propozycja” nie stanowi przedmiotu kontroli sądowo administracyjnej, zaś skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Sąd argumentował, że „samo zaskarżone pismo nie kształtowało ani nie wpływało na prawa i obowiązki skarżącego i nie powodowało przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego.

Do przekształcenia stosunku służbowego funkcjonariusza w umowny stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas określony lub nieokreślony mogło dojść tylko i wyłącznie na podstawie oświadczenia skarżącego.[…] Wskazać należy, że w przypadku propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia nie ma podobnych uregulowań określających, że ma ona formę decyzji, a ustawodawca nie przewidział, że stanowi ona czynność, bądź akt innego rodzaju podlegający kontroli w postępowaniu sądowo administracyjnym”. Tym samym ustawa nie przewiduje możliwości odwołania się od braku złożenia propozycji pełnienia służby, bo nie jest do decyzja administracyjna. Ustawa pozbawia funkcjonariusza prawa do sądu w tym zakresie, co w zasadniczej mierze wskazuje na niezgodność tych przepisów z Konstytucją RP, a to art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji. Taki charakter „czynności” jest sprzeczny z samym charakterem zwolnienia funkcjonariusza ze służby, które to powinno następować w formie decyzji administracyjnej. Na marginesie niniejszego wywodu warto jedynie wspomnieć, że tym samym ucywilnienie powoduje pozbawienie funkcjonariuszy stopni nadanych im przecież co do zasady dożywotnio.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w swoim wyroku z dnia 6 października 2017 r. wydanym w sprawie o sygn. akt: II SA/Bk 554/17 uznał, że propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej inicjuje przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy, którego konsekwencją jest ustąpienie stosunku służbowego. Tym samym można przyjąć, że złożona funkcjonariuszowi propozycja zawarcia umowy o pracę stanowi akt z zakresu administracji publicznej niebędący decyzją administracyjną, ani postanowieniem, czy czynnością z zakresu administracji publicznej[1], niepodlegający kontroli sądowo administracyjnej, pozostając w konsekwencji w sprzeczności z zasadami praworządności, równości względem prawa oraz konstytucyjnego prawa do sądu, co sygnalizowaliśmy we wcześniejszym fragmencie niniejszych wywodów. Nawet jednak analizując orzecznictwo w tej materii można dostrzec zasadnicze wątpliwości, wszakże np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 19 października 2017 r. w sprawie o sygnaturze akt: II SA/Ol 672/17 uznał, że skoro organ nie zademonstrował żadnych przesłanek, które miałyby legnąć u podstaw złożonej propozycji ucywilnienia w miejsce propozycji kontynuowania służby, „należało opowiedzieć się za trwałością stosunku służby skarżącego” istniejącego przed złożeniem mu tejże propozycji zatrudnienia. W warunkach gdzie, podążając za myślą doktryny, ucywilnienie nie miało zasadniczego znaczenia dla funkcjonowania KAS, perturbacje z tym związane, zwłaszcza z punktu widzenia pokrzywdzenia funkcjonariuszy, którzy rzetelnie pełnili służbę, a wobec ram czasowych nałożonych przez ustawę, naglących do wydawania propozycji przez dyrektorów izb administracji skarbowej, nie ułatwiły osiągnięcia rzekomych celów reorganizacji administracji skarbowej. Odstąpienie od ustanowienia formy decyzji administracyjnej względem aktu stanowiącego asumpt do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy uniemożliwia weryfikację takich działań nawet pod kątem oceny kwalifikacji ucywilnianych funkcjonariuszy.

Kwestia wydania świadectwa służby i zapłaty odprawy na tle orzecznictwa

W myśl dyspozycji przepisu art. 172 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, wypłata świadczeń według ustawy o Służbie Celnej ma przysługiwać osobom, które nie otrzymają w ogóle propozycji służby, czy pracy w KAS oraz osobom, które odmówią przyjęcia propozycji służby lub pracy. Przepis ten nie określa jednak w żaden sposób sytuacji funkcjonariuszy, którzy przyjęli złożoną im propozycję pracy, (czyli tacy, którzy przyjmując propozycję zatrudnienia tracą status funkcjonariusza i podlegają ucywilnieniu).

Ustawodawca nie zwrócił więc uwagi, że zachodzi sytuacja ekwiwalentna pomiędzy funkcjonariuszem, który w ogóle nie otrzymał propozycji, bądź też propozycję odrzucił, a funkcjonariuszem, który przyjął propozycję ucywilnenia, a przecież przepis nie przewiduje odprawy dla takich funkcjonariuszy, mimo że znajdują się w takiej samej sytuacji, a mianowicie przestają być funkcjonariuszem wobec przyjęcia propozycji zawiązania stosunku pracy, co ponownie narusza zasadę równości, przyznawaną jako wartość konstytucyjna. I na tym tle jawi się wyrok Sądu Rejonowego w Białymstoku z dnia 24 stycznia 2018 r., wydany w sprawie o sygnaturze akt: VI P 177/17 uprawniający ucywilnionych funkcjonariuszy do uzyskania świadectwa służby oraz wyrok Sądu Okręgowego w Białymstoku z dnia 16 kwietnia 2018 r. o sygnaturze akt: V Pa 11/18 oddalający apelację organu i przyznający prawomocnie prawo do uzyskania przez ucywilnionego funkcjonariusza świadectwa służby oraz domagania się odprawy z należnymi odsetkami. Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 marca 2006 r. w sprawie o sygn. akt: I OSK 941/2005 stwierdził, że zwolnienie z służby następuje z dniem ustania stosunku służbowego. Te rozwiązania są podstawą do świadczenia pomocy przez Torite Sp. z o.o. w zakresie żądania uzyskania świadectwa służby i uzyskania odprawy dla ucywilnionego funkcjonariusza Służby Celno – Skarbowej.

apl. adw. Monika Michońska

Wybrane materiały:

1. Halicki Andrzej, Ucywilnienie funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, Monitor Prawa Celnego i Podatkowego nr 02/2018;
2. Petycja Andrzeja Halickiego z dnia 10 stycznia 2017 r.
3. Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o KAS (Dz. U. z 2016, poz. 1948 ze zm.);
4. https://celnicy.pl/content.php (dostęp na dzień 14.10.2018 r.);
5. https://www.rpo.gov.pl/pl/content/wystapienie-do-ministra-rozwoju-i-finansow-w-sprawie-ucywilnienia-funkcjonariuszy-celnych (dostęp na dzień 14.10.2018);
6. Wystąpienie Rzecznika Praw Obywatelskich do Ministra Rozwoju i Finansów w sprawie „ucywilnienia” funkcjonariuszy celnych z dnia 20 lutego 2017 r.;
7. http://www.opinie.news/kat-aktualnosci/135-aktualnosci-biala-podlaska/4356-raport-zwiazkowcow-o-sytuacji-w-kas-depresje-mysli-samobojcze-walka-o-stolki (dostęp z dnia 14.10.2018 r.);
8. https://www.radiobiper.info/2017/03/08/polska-zz-celnicy-pl-spory-zbiorowe-w-kas/ (dostęp na dzień 14.10.2018 r.);
9. https://www.rp.pl/Mundurowi/303019966-Fuzja-sluzb-uszczupli-kadry-fiskalne.html (dostęp na dzień 14.10.2018 r.);

[1] Halicki Andrzej, Ucywilnienie funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, Monitor Prawa Celnego i Podatkowego nr 02/2018;

[:]